Weerstandsvermogen en risicobeheersing
Inleiding
De risicoparagraaf is één van de verplichte paragrafen van de begroting (artikel 9 Besluit Begroting en
Verantwoording BBV). Onder weerstandsvermogen wordt in algemene zin verstaan de mogelijkheid om
tegenvallers op te vangen. Het weerstandsvermogen van de gemeente Westerwolde wordt bepaald door
twee componenten: de (financiële) risico’s en de weerstandscapaciteit om deze risico’s op te vangen.
Er is geen wettelijk grondslag die een minimum of maximum aan weerstandscapaciteit voorschrijft.
Deze paragraaf bestaat uit een inventarisatie van de weerstandscapaciteit en de risico’s die zij op moeten
vangen en een beoordeling van het weerstandsvermogen. Ook zijn aan het eind van deze paragraaf een
aantal wettelijk voorgeschreven kengetallen opgenomen die behulpzaam kunnen zijn voor een beoordeling
van de positie van de gemeente.
Weerstandscapaciteit
Onder weerstandscapaciteit wordt verstaan: het geheel aan financiële middelen dat beschikbaar is en
aangewend kan worden om mogelijke risico’s en omstandigheden op te vangen. De aanwezigheid van
weerstandscapaciteit is belangrijk om te voorkomen dat ongewenste beleidswijzigingen moeten worden
doorgevoerd wanneer zich niet afgedekte risico’s voordoen.
De weerstandscapaciteit bestaat uit een incidenteel en een structureel deel, die beide worden gesplitst in
onderdelen.
Incidentele weerstandscapaciteit
De incidentele weerstandscapaciteit bestaat uit het vrij aanwendbare deel van de algemene reserve, de
begrotingsruimte en de post onvoorzien incidenteel. Deze capaciteit wordt aangewend om incidentele en, zo
nu en dan, structurele financiële tegenvallers gedurende een begrotingsjaar op te vangen. In het volgende
begrotingsjaar wordt, waar nodig, een oplossing gezocht voor tegenvallers met een structureel gevolg. De
incidentele weerstandscapaciteit is als volgt opgebouwd:
Incidentele weerstandscapaciteit
Bedrag
Algemene reserve per 1.1.2020 ( vrij aanwendbaar)
€
7.224.805
Begrotingsruimte (nadelig) na ombuigingen
€
10.000
Onvoorzien
€
100.000
totaal
€
7.334.805
Structurele weerstandscapaciteit
Deze weerstandscapaciteit wordt ingezet ter dekking van structurele tegenvallers, wanneer dekking op een
andere manier niet lukt. De structurele weerstandscapaciteit bestaat uit onvoorzien structureel en de
onbenutte belastingcapaciteit. De begrotingsruimte kan ook tot de structurele weerstandscapaciteit gerekend
worden, wanneer het meerjarenperspectief positief is.
Structurele weerstandscapaciteit
Bedrag
Onvoorzien
€
100.000
Onbenutte belastingcapaciteit
€
1.058.000
Begrotingsruimte (positief saldo jaarschijf 2023) na ombuigingen
€
125.000
Totaal
€
1.283.000
Risico’s
Een risico is de kans op het optreden van een gebeurtenis met een negatief gevolg voor de gemeente. Een
gemeente loopt tal van risico’s. Een deel van de risico’s wordt afgedekt door specifieke maatregelen.
Voorbeelden hiervan zijn het afsluiten van verzekeringen en het inrichten van de Interne Controle. Naast de
afgedekte risico’s, loopt een gemeente ook altijd risico’s die niet kunnen worden afgedekt. Om te voorkomen
dat er ingrijpende beleidswijzigingen moeten worden doorgevoerd zijn de risico’s geïnventariseerd. Om
risico’s te kwantificeren dienen zowel de kans op als de impact van het risico te worden bepaald. Hieronder
volgt een overzicht met de geïnventariseerde risico’s met een toelichting erop.
Omschrijving risico
I/S
Kans
Impact
Risico in €
Risico’s overschrijdingsregeling
I
10%
2.500.000
250.000
Leningen aan woningbouwcorporaties
I
10%
6.417.000
641.700
Leningen aan deelnemingen (scenario voledig afboeken)
I
10%
680.000
68.000
Overige verstrekte leningen (scenario volledig afboeken)
I
10%
5.530.000
553.000
Gewaarborgde geldleningen (scenario volledig opgeëist)
I
10%
18.149.000
1.814.900
Algemene uitkering (Uitkomst onderzoek Jeugdzorg)
I
50%
440.000
220.000
Uittreedsom VKB
I
100%
458.000
458.000
4.005.600
Onderhoud openbare ruimte (garantie basisniveau)
S
100%
1.500.000
1.500.000
Sociaal Domein
S
50%
1.000.000
500.000
Gemeenschappelijke regelingen (scenario 5% extra)
S
50%
410.000
205.000
Beschermd wonen (Verdeelmodel Centrum gemeente)
S
50%
100.000
50.000
Algemene uitkering (Plafond BCF)
S
50%
60.000
30.000
2.285.000
Voor de begroting 2020 worden de incidentele financiële risico’s geschat op € 4.005.600 en de structurele
financiële risico’s op € 2.285.000.
Incidentele financiële risico’s
Risico’s overschrijdingsregeling: het college van burgemeester en wethouders vormt het bestuur van
het openbaar onderwijs (O2SV). De overschrijdingsregeling bepaalt dat het algemeen vormende
bijzonder onderwijs naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs wordt bekostigd. In het geval
dat de gemeente meer geld uitgeeft aan het openbaar onderwijs dan via rijksbijdragen ontvangen
wordt, betekent dat ook een bedrag aan het bijzonder onderwijs beschikbaar gesteld moet worden.
Voor de gemeente is dit een risico en hier is rekening mee gehouden. Over de jaren 2006-2010 is
door het bijzonder onderwijs een claim ingediend bij de gemeente Vlagtwedde ter hoogte van
€2.000.000. Deze claim is door de Provincie Groningen uiteindelijk afgewezen. Op dit moment is er
sprake van een hoger beroep wat is ingesteld. De totale claim die hier mee gemoeid is bedraagt
circa € 2.500.000. De gemeente is echter van mening dat gezien de huidige uitspraken de kans klein
is dat dit risico gelopen wordt met betrekking tot de overschrijdingsregeling.
Leningen aan woningcorporaties: voor de woningbouwcorporatie Acantus heeft de gemeente een
financiële garantstelling afgegeven. Dit betekent dat wanneer Acantus zelf niet aan haar
aflossingsverplichting kan voldoen, de gemeente hiervoor zorg moet dragen. De kans dat dit zich
voordoet, schatten wij in op 10%
Leningen aan deelnemingen: de gemeente heeft leningen verstrekt aan onder andere Enexis en
bezit ook aandelen van Enexis. Het risico bestaat dat de leningen oninbaar worden en om die reden
afgeboekt moeten worden. De kans dat dit scenario zich voordoet, schatten wij in op 10%.
Overige verstrekte leningen: de gemeente heeft aan diverse instellingen en bedrijven leningen
verstrekt. Het risico bestaat dat de leningen oninbaar worden. De kans dat dit scenario zich
voordoet, schatten wij in op 10%.
Gewaarborgde geldleningen: aan diverse instellingen heeft de gemeente een financiële borgstelling
afgegeven. Dit betekent dat wanneer de instelling zelf niet aan haar aflossingsverplichting kan
voldoen, de gemeente hiervoor zorg moet dragen. De kans dat dit zich voordoet, schatten wij in op
10%.
Algemene uitkering: Bij de meicirculaire 2019 zijn extra middelen voor jeugdzorg beschikbaar
gekomen voor de periode 2019 t/m 2021 aflopend tot € 440.000. Voor de jaren 2022 en 2023 mogen
deze middelen structureel doorgetrokken worden, alleen zijn deze middelen door het rijk nog niet
formeel toegekend. Veiligheidshalve is alleen voor 2022 het bedrag van € 440.000 in de raming
opgenomen. Voor een nadere toelichting op de algemene uitkering wordt verwezen naar de
financiële positie.
Uittreedsom VKB: In juni 2019 heeft de gemeente, vanwege de harmonisering, besloten uit te treden
uit de GR (gemeenschappelijke regeling) van de Volkskredietbank (VKB) en de uitvoering van de
gemeentelijke schuldhulpverlening door de GKB te laten doen. Zodra de uittreedsom hierover
bekend is, wordt dit in de meerjarenbegroting verwerkt.
Structurele financiële risico’s
Onderhoud Openbaar Ruimte en gemeentelijke gebouwen
De omvangrijke openbare ruimte van Westerwolde daagt ons steeds meer uit. Door een veelal praktische
manier van werken in combinatie met forse financiële ombuigingen zijn de afgelopen jaren forse
achterstanden ontstaan in het onderhoud. De achterstanden in het onderhoud worden via extra inzet uit de
Nota OOR zoveel mogelijk weggewerkt. Met de beschikbare middelen wordt bovendien zo efficiënt mogelijk
invulling gegeven aan het integraal beheer. De achterstanden gelden niet alleen voor de bruggen, oevers,
steigers, aanlegvoorzieningen en beschoeiingen, maar ook voor het openbaar groen, de wegen, sportvelden
en het onderhoud van (laanbomen). Naast de openbare ruimte staat ook het onderhoud aan de
gemeentelijke gebouwen onder druk. Ook bij de gebouwen zal stapsgewijs onderhoud plaatsvinden en een
greep worden gedaan op de resterende reserves.
Sociaal Domein
De financiële omvang van het sociaal domein (Jeugdzorg, Wmo en participatie) is vanaf 2016 enorm
gestegen. De komende jaren moet nog steeds met een stijging rekening gehouden worden, ook al vlakt het
wel iets af. Het risico blijft aanwezig dat de geschatte zorgbijdragen voor het sociaal domein niet voldoende
zijn en dat hier extra middelen moeten worden betaald. Bij de jaarrekening 2018 was de overschrijding rond
de € 1.500.000, voor komend jaar wordt het risico geschat op € 1 miljoen.
Gemeenschappelijke regelingen
De gemeente participeert in diverse gemeenschappelijke regelingen (zie paragraaf Verbonden partijen). Het
risico bestaat dat een gemeenschappelijke regeling te maken krijgt met een financiële tegenvaller, die dan
ook de individuele gemeente treft. Wij gaan er vanuit dat de lastenverzwaring met maximaal 5% zal
toenemen. De kans dat dit scenario zich voordoet schatten wij in op 50%.
Beschermd
Wonen
De centrumregeling beschermd wonen is een intergemeentelijke samenwerking rondom de taken vanuit de
beleidsterreinen inloop GGZ, beschermd wonen en begeleiding maatschappelijke opvang & vrouwenopvang.
Het budget van het Rijk gaat rechtstreeks naar de centrumgemeente Groningen. Deze middelen worden
benut om ons lokaal voor te bereiden op de uitvoering van Beschermd wonen en Opvang. Gelden die niet
besteed zijn, worden jaarlijks uitgekeerd aan de deelnemende gemeente. In de raming hebben wij
structureel € 100.000 opgenomen. De hoogte van de jaarlijkse uitgekeerde middelen is niet bekend en kan
daarom als risico aangemerkt worden.
Algemene uitkering gemeentefonds
Jaarlijks ontvangt de gemeente ruim € 42 miljoen uit het gemeentefonds. De rijksoverheid kijkt bij de
verdeling van het gemeentefonds onder meer naar het aantal inwoners, jongeren en uitkeringsgerechtigden
en de oppervlakte van de gemeente. Bij de circulaires in mei, september en december kan het voorkomen
dat er wijzigingen zijn in de hoogte van de algemene uitkering. Een structureel risico in de algemene
uitkering is de raming van de ruimte onder het BCF plafond van € 60.000. De laatste berichtgeving in de
meicirculaire 2019 luidt dat deze ruimte jaarlijks minder dreigt te worden.
Werkvoorzieningschap
Vanaf 1 januari 2015 is de WSW afgesloten voor nieuwe instroom en is de wachtlijst komen te vervallen. Het
uitvoeren van de reguliere dienstverbanden, heeft de gemeente aan Wedeka en Afeer overgedragen.
Indicatiestelling wordt uitgevoerd door UWV. De gemeente ontvangt de rijkssubsidie door de uitvoering van
de WSW rechtstreeks van het Rijk.
Wedeka komt in de concept begroting 2020 uit op een nadelig saldo van € 7.247.000, terwijl de reserve
volledig uitgeput is. Het nadelig saldo komt volledig voor rekening van de deelnemende gemeenten. Het
aandeel van de gemeente Westerwolde in het nadelig saldo voor 2020 is + 18,3 procent, zijnde € 1.131.000.
Ook vanaf 2020 komen de tekorten van Wedeka volledig ten laste van de deelnemende gemeenten. De
bijdrage voor Westerwolde bedraagt in 2021 t/m 2023 respectievelijk € 1.297.000; € 1.196.000 en
€ 1.084.000.
Bij de start van Afeer is overeengekomen om de jaarlijkse gemeentelijke bijdrage aan Afeer te bepalen op
basis van een drietal elementen (verdeelsleutels) namelijk bijdragen voor de uitvoering van de WSW, voor
beschut werken en voor de re-integratietaak.
Ten opzichte van deze huidige regeling is de bepaling van de bijdrage in het exploitatietekort opnieuw
omschreven, omdat de verdeelsystematiek in de huidige regeling als gevolg van gewijzigd rijksbeleid niet
meer te bepalen is. De nieuwe verdeelsystematiek voor de gemeentelijke bijdrage in het exploitatieresultaat
wordt per bestuursperiode bepaald, waardoor deze voorspelbaar en tussentijds inzichtelijk en toetsbaar
wordt.
Met deze aanpassing van de verdeelsystematiek in de GR, worden de onderlinge verdeling van de
gemeentelijke bijdrage anders. Het begrotingstotaal blijft conform de eerder afgegeven meerjarenraming.
De concept begroting 2020 Afeer sluit met een negatief exploitatieresultaat van € 29.806.000. Na
verrekening met de resultaten verbonden partijen Afeer en de SZW subsidieallocatie, resteert voor de
deelnemende gemeenten een bijdrage van € 29.079.000. Het aandeel van Westerwolde hierin bedraagt
met de invoering van de nieuwe verdeelsystematiek € 3.594.000. De re-integratie van werkzoekenden trede
3 en hoger zijn met ingang van 2019 budgettair neutraal overgegaan naar Afeer. In hoofdlijnen komt dit neer
dat de van Afeer geraamde bijdrage lumpsum ad € 950.000 vervalt en daar tegenover vervallen de diverse
lasten behorend tot de uitvoering van de re-integratie van bijstandscliënten. Ook na 2020 komen de tekorten
van Afeer volledig ten laste van de deelnemende gemeenten. De bijdrage voor Westerwolde bedragen voor
de jaren 2021 t/m 2023 respectievelijk € 3.489.000; € 3.432.000 en € 3.339.000.
In het verleden heeft Afeer (Synergon) verliezen gedekt uit het eigen vermogen. Inmiddels heeft Afeer geen
eigen vermogen meer. Eventuele tegenvallers zullen moeten worden opgevangen door de deelnemende
gemeenten.
Niet te kwantificeren risico’s
RSG Ter Apel
Als gevolg van de aantrekkende economie stijgen de kosten van bouwmaterialen en is er een toename van
de vraag aan aannemers. Bij het in de markt zetten van de verschillende fasen verbouwing RSG Ter Apel is
er een risico dat de offertes hoger uitvallen, dan het gevraagde krediet. Het financiële risico is op dit moment
lastig in te schatten.
Rechtmatigheid en interne controle
De (interne) organisatie is verantwoordelijk voor een adequate inrichting van de administratieve organisatie
en interne beheersing binnen de afdelingen alsmede voor het afleggen van verantwoording. Dat vraagt niet
alleen om het inhoudelijk inrichten van processen en procedures, maar ook het inschatten van risico’s, het
inrichten van beheersmaatregelen en het afleggen van verantwoording. Om een adequate procesgang te
kunnen borgen, zullen er procesbeschrijvingen opgesteld moeten worden, (interne) controlemaatregelen
aangebracht worden in de lijn en verantwoording worden afgelegd over de uitvoering van deze controles.
Het geheel zal ingebed moeten worden in de totale cyclus van beheersing met een duidelijke aansturing
vanuit de organisatie aan de voorkant en een evaluatie van de uitkomsten aan de achterkant op
managementniveau. De urgentie is hoog met het oog op ontwikkelingen op het gebied van rechtmatigheid
en het financiële perspectief van de gemeente. Vanaf 2021 moet het college van Burgemeester en
Wethouders een in control statement afgeven in het kader van rechtmatigheid.
Informatiebeveiliging
Om te kunnen voldoen aan de eisen zoals gesteld in de Algemene Verordening Gegevensbescherming is de
beveiligingsorganisatie ingericht. Toch blijven er hier ook risico’s die niet gekwantificeerd kunnen worden. Dit
zijn risico’s zoals datalekken of het niet voldoen aan de AVG.
Personeelsbeleid
Steeds vaker zien we dat het lastig is om goed gekwalificeerd personeel te werven en te behouden. Het
risico bestaat daarbij dat we onvoldoende expertise en/of capaciteit hebben. Door tijdelijke externe inhuur
kan tegen extra kosten de meest kwetsbare functies worden ingevuld. Het financiële risico is op dit moment
lastig in te schatten. De komende periode zal vooral in het teken staan van de (door)ontwikkeling van
medewerkers en teams. Daarnaast is in 2019 de Risico Inventarisatie en Evaluatie opgemaakt door de
arbodienst. Hierin zijn de risico’s opgenomen die een bedreiging vormen voor de gezondheid, de veiligheid
en het welzijn van onze medewerkers. In het plan van aanpak RI&E zijn de maatregelen opgenomen om de
geconstateerde risico’s zoveel mogelijk beheersbaar te maken. De uitvoering van het plan van aanpak zal
grotendeels in 2020 plaatsvinden.
Financiële Kengetallen
Op 9 juli 2015 heeft een wijziging plaatsgevonden in het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording). Deze
wijziging houdt in dat met ingang van de begroting 2016 en de jaarrekening 2015 zes kengetallen moeten
worden opgenomen in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing bij de begroting en de
jaarrekening.
Deze kengetallen zijn erop gericht om de raad op eenvoudige wijze inzicht te geven in de financiële positie
(en het verloop daarvan) van de gemeente.
De zes kengetallen zijn in onderstaande tabel weergegeven en omvatten het volgende:
1.
Netto schuldquote en de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
De netto schuldquote geeft inzicht in het niveau van de schuldenlast van de medeoverheid ten opzichte van
de eigen middelen. Het geeft zodoende een indicatie in welke mate de rentelasten en aflossingen op de
exploitatie drukken.
2.
De solvabiliteitsratio
De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de medeoverheid in staat is aan zijn financiële
verplichtingen te voldoen. Onder de solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage
van het balanstotaal.
3.
Structurele exploitatieruimte
Dit kengetal is van belang om te kunnen beoordelen welke structurele ruimte een gemeente heeft om de
eigen lasten te dragen, of welke structurele stijging van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor
nodig is.
4.
Grondexploitatie
Dit kengetal geeft weer hoe de waarde van de grond zich verhoudt tot de totale (geraamde) baten. Voor de
berekening van dit kengetal worden de niet in exploitatie genomen gronden en de bouwgrond in exploitatie
bij elkaar opgeteld en gedeeld door de totale baten uit de programmabegroting en uitgedrukt in een
percentage.
5.
Belastingcapaciteit
De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk in de gemeente zich verhoudt ten opzichte van het
landelijke gemiddelde. Het betreft hier de woonlasten meerpersoonshuishoudens in jaar t (het
begrotingsjaar) ten opzichte van het landelijk gemiddelde in jaar t-1 (het jaar voorafgaand aan het
begrotingsjaar), uitgedrukt in een percentage.
Overzicht financiële kengetallen
Kengetallen
Begroting
Begroting
Begroting
Begroting
2020
2021
2022
2023
Netto schuldquote
24%
23%
22%
21%
Netto schuldquote gecorrigeerd
33%
31%
31%
28%
voor alle verstrekte leningen
Solvabiliteitsrato
39%
39%
40%
40%
Grondexploitatie
7%
7%
7%
7%
Structurele exploitatieruimte
-1.0%
-0,6%
-0,3%
-0,1%
Belastingcapaciteit
83%
83%
83%
83%
Met deze set van kengetallen wil de wetgever de raadsleden ondersteunen bij het geven van inzicht in de
financiële positie van de gemeente.
De netto schuldquote is niet primair gericht op een beoordeling van het weerstandsvermogen, maar beoogt
inzicht te geven in de mate waarin de vaste schuld van de gemeente drukt op de begroting. De provinciale
toezichthouder beoordeelt een schuldquote onder de 90 procent als minst risicovol. Met een netto
schuldquote van rond de 4 procent kan geconstateerd worden dat de schuldenlast van de gemeente niet
excessief op de begroting drukt.
De weergegeven kengetallen voor solvabiliteitsrisico, structurele exploitatieruimte, grondexploitatie en
belastingcapaciteit kunnen in de eerste plaats als aanvulling gezien worden op de beoordeling van het
weerstandsvermogen. Ook mag tevens de geconstateerd worden dat de risico’s op de grondexploitatie
beperkt zijn.
Conclusie
De gemeente Westerwolde beschikt over een incidentele weerstandscapaciteit van € 7.334.805 om de
incidentele risico’s van € 4.005.600 af te dekken en een structurele weerstandscapaciteit van € 1.283.000
teneinde de structurele risico’s van € 2.285.000 op te vangen. De ruimte binnen de incidentele
weerstandcapaciteit kan gebruikt worden om structurele tegenvallers gedurende een begrotingsjaar op te
vangen. In het volgende begrotingsjaar wordt, waar nodig, een oplossing gezocht voor tegenvallers met een
structureel gevolg. Zodoende mag geconcludeerd worden dat de gemeente Westerwolde voldoende
weerstandsvermogen heeft.